Botsing van rechtsgebieden: Doorwerking van spontane vernietiging?

1. Inleiding

In het onderhavige geval is sprake van een botsing van twee rechtsgebieden, te weten het bestuursrecht, waarvoor de Algemene Wet Bestuursrecht als het vigerend wettelijk kader dient en het strafprocesrecht, waarbij het geldende wettelijk kader in beginsel door het Wetboek van Strafvordering wordt gevormd. In het strafprocesrecht heeft te gelden dat het stelsel van rechtsmiddelen een gesloten stelsel is. Dat brengt mee dat bij wet is bepaald of een rechtsmiddel kan worden ingesteld en, indien dat het geval is, de wijze waarop en de termijn waarbinnen dat rechtsmiddel kan worden ingesteld en ingetrokken. Dat laatste kan, zo volgt uit het bepaalde in artikel 453 Sv, uiterlijk tot de aanvang van het hoger beroep of bezwaarschrift door degene door wie het rechtsmiddel is aangewend. Indien afstand wordt gedaan brengt dat mee dat ook van de bevoegdheid om opnieuw een rechtsmiddel aan te wenden afstand wordt gedaan.

Het bestuursrecht bepaalt met betrekking tot de spontane vernietiging in artikel 10:35 Awb dat vernietiging slechts kan geschieden wegens strijd met de wet of het algemeen belang. Het betreft hier een vorm van repressief bestuurlijk toezicht. Dat wil zeggen toezicht gericht op de interne organisatie van de overheid. De vernietiging van een besluit strekt zich, zo volgt uit het bepaalde in artikel 10:42 Awb, uit tot alle gevolgen waarop het was gericht. Bepaalde rechtsgevolgen van het besluit dat wordt vernietigd kunnen geheel of ten dele in stand blijven indien dat in het vernietigingsbesluit wordt bepaald, zo stelt het tweede lid. Uit de literatuur kan worden afgeleid dat het vernietigen van besluiten niet gebonden is aan een termijn. De Hoge Raad moet in deze zaak een oordeel vellen over de doorwerking van het vernietigingsbesluit dat de vernietiging van het besluit tot intrekken van het hoger beroep inhield. Met andere woorden brengt die vernietiging ook de vernietiging van de intrekking van het hoger beroep en daarmee de afstand tot het opnieuw instellen van hoger beroep met zich.

2. De omstandigheden

In het onderhavige geval is het Stadsdeel Amsterdam-Noord bij vonnis van 23 november veroordeeld tot een geldboete van 10.000 euro voor het 'handelen in strijd met een voorschrift, gesteld bij artikel 10.1 Wet milieubeheer, opzettelijk begaan en begaan door een rechtspersoon'. Het Stadsdeel is vervolgens door het hof niet-ontvankelijk verklaard in het daartegen ingesteld hoger beroep. Daarbij werd onder meer overwogen dat namens het Stadsdeel op 4 december 2009 hoger beroep is ingesteld tegen de veroordeling. Vervolgens op 8 december 2009 door het bestuur van het Stadsdeel een besluit is genomen tot intrekking van het hoger beroep en daartoe een volmacht aan een van haar ambtenaren heeft verleend. Hetgeen resulteerde in het opmaken van een akte van intrekking van het hoger beroep op 11 december 2009. Op 10 mei 2010 wordt het intrekkingsbesluit van het Stadsdeel Amsterdam-Noord vervolgens door het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Amsterdam vernietigd. De verdediging stelt op de zitting van het hoger beroep dat de intrekking derhalve niet rechtsgeldig is geschied. Vernietiging van het besluit tot intrekking heeft terugwerkende kracht en betekent dat het besluit van 8 december moet worden geacht nooit te zijn genomen. Dat brengt mee, zo stelt de verdediging, dat de intrekking is uitgevoerd door een achteraf ongemachtigde ambtenaar en ongeldig is en zij stelt cassatie in over het oordeel van het hof dat het hoger beroep rechtsgeldig is ingetrokken.

3. Beoordelingskader

Het hof hanteert als uitgangspunt dat het stelsel rechtsmiddelen een gesloten stelsel is. Hetgeen meebrengt dat bij wet is bepaald of een rechtsmiddel kan worden ingesteld en ingetrokken. Deze bepalingen zijn van openbare orde. Artikel 453 Sv bepaalt dat een eenmaal ingesteld rechtsmiddel uiterlijk tot de aanvang van de behandeling van het beroep kan worden ingetrokken. Voorts volgt uit de bepaling dat intrekking van het hoger beroep afstand meebrengt van de bevoegdheid het rechtsmiddel opnieuw aan te wenden.

4. Toepassing van het beoordelingskader in het onderhavige geval

Het hof leidt uit dat beoordelingskader af dat op een intrekking van het rechtsmiddel derhalve niet kan worden teruggekomen en acht het dan ook onverenigbaar met het gesloten stelsel van rechtsmiddelen dat op deze intrekking van het hoger beroep wordt teruggekomen nu is vastgesteld dat het hoger beroep op 11 december onherroepelijk is ingetrokken. De door de raadsvrouw aangevoerde omstandigheden doen volgens het hof aan dit oordeel niet af.

5. De Hoge Raad kiest behoudens bijzondere omstandigheden voor het gesloten stelsel

De Hoge Raad stelt dat het intrekken van hoger beroep tot gevolg heeft dat het desbetreffende vonnis onherroepelijk wordt en niet meer kan worden aangetast. Dit is slechts anders indien bijzondere omstandigheden aanleiding geven tot het oordeel dat de intrekking van het hoger beroep – en de daarmee gedane afstand – niet kan gelden als intrekking van het hoger beroep in de strafvorderlijke zin. Het oordeel van het hof dat de vernietiging van het besluit zo’n bijzondere omstandigheid niet oplevert geeft geen blijk van een onjuiste opvatting en is toereikend gemotiveerd.

6. Geen principiële uitspraak

In de onderhavige zaak lijkt de Hoge Raad de beoordeling van de botsende rechtsgebieden uit de weg te gaan door te verwijzen naar het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in het strafproces en aan te geven dat slechts bijzondere omstandigheden aanleiding kunnen geven tot een ander oordeel omtrent de geslotenheid van het stelsel. Het oordeel dat die in het onderhavige geval niet aanwezig zijn, geeft geen antwoord op voorliggende principiële vraag die betrekking heeft op de doorwerking van de spontane vernietiging van het besluit in het strafproces.

Vooropgesteld moet worden dat die vraag ook niet eenvoudig te beantwoorden is. Als uitgangspunt kan de overheid als publiekrechtelijk rechtspersoon slechts aansprakelijk worden gesteld voor niet-exclusief aan de overheid opgedragen taken. In andere gevallen kan überhaupt geen vervolging tegen de overheid worden ingesteld. Nadat beoordeeld is dat het hier niet om een exclusief aan de overheid opgedragen taak ging, dient vervolgens te worden vastgesteld of een bestuurlijke vernietiging kan doorwerken in het stelsel van strafprocesrechtelijke rechtsmiddelen. Het lijkt erop alsof de Hoge Raad in dit geval geen beantwoording van die vraag wil geven en het fundamentele geschil in het midden laat.